作者： 张丽艳  来源：中国会计报

    内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。这是财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（下称“《指导意见》”）中的规定。

    党的十八届四中全会从加强权力制约的高度强调了内部控制的重要性，明确要求对财政资金分配使用、国有资产监管等八类部门和岗位加强内部控制，并提出“分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗”的控制措施，对在重要领域加强内部控制提出了明确要求。

    《行政事业单位内部控制规范（试行）》（下称“《单位内控规范》”）自2014年1月1日正式施行以来，各行政事业单位按照文件要求积极推进内部控制建设，但也存在部分单位对内部控制制度建设的重要意义认识不足、制度建设不健全、文件落实力度不够等问题。

    为贯彻落实党的十八届四中全会精神及习近平总书记系列重要讲话精神，进一步推动各单位执行《内控规范》，财政部于2015年12月21日发布《指导意见》。

    它将进一步推进行政事业单位内部控制建设，规范事业单位经济管理流程。这对加强经济领域风险防控，对加强行政事业单位经济管理、预防腐败、加强权力监控具有重要意义。

明确内控建设总体要求及时间表

    《指导意见》提出了内部控制建设总体要求，明确了各单位的主要任务，并设置了文件落实的保障措施。

    第一，全面推进内部控制。《指导意见》要求，“确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。”内控范围不仅包括经济活动，而且包括业务活动，是全范围、全过程、全员内控的概念。

    第二，强化了内部控制规范的执行要求。《指导意见》将内部控制的自我评价报告纳入财务决算报告的报送范围，并就各单位建立内部控制体系提出了时间表，反映了国家对行政事业单位构建内部控制体系的重视程度。

    一要建立内控报告报送制度。文件要求，“单位应当按照《单位内控规范》的要求积极开展内部控制自我评价工作。单位内部控制自我评价情况应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。”二要明确内部控制体系建设的时间要求。“内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。”    七方面指导单位内控建设

    《指导意见》对单位建立内控体系的组织方式、控制方法、主要任务等给予了指导。

    一是要求单位主要负责人直接领导。

    《指导意见》明确了“在单位主要负责人直接领导下，建立适合本单位实际情况的内部控制体系”，“单位主要负责人应当主持制定工作方案，明确工作分工，配备工作人员，健全工作机制，充分利用信息化手段，组织、推动本单位内部控制建设，并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任。”有且只有得到单位一把手的高度重视，内部控制体系才能够顺利建设并实施。

    二是要求全面执行《单位内控规范》为抓手。《单位内控规范》涉及与经济管理相关的各方面，系统性强、针对性强、可操作性强，要求具体明确，贴合实际，是单位建设内控体系的依据。《单位内控规范》提出了行政事业单位建立内控体系要求，包括建立经济风险定期评估机制、人员素质培训和关键岗位轮岗、经济活动及内控流程信息化管理、单位应对内部控制有效性评价并出具评价报告等，并就单位层面和六个业务层面的内控提出了具体措施。

    全面执行《单位内控规范》的可以有效地实现行政事业单位内部控制五大目标，即合理保证单位经济活动合法合规；合理保证资产安全和使用有效；合理保证财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败以及提高公共服务的效率和效果。

    三是要求以规范单位经济和业务活动有序运行为主线。《指导意见》要求，“全    面梳理业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略；有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制等内部控制基本方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制”。

    单位应按照《单位内控规范》和《指导意见》的要求和指导，科学制定内部控制制度，分析风险点，梳理业务流程，设定关键控制措施，体现权力制衡原则，达到防范风险、预防腐败的控制目标。

    四是要求以内部控制量化评价为导向。对内部控制评价由定性转为定量，体现了科学评价的思想。定量评价开展的前提是设定科学的评价指标。指标的设定及量化权重需要在充分调研和广泛征求意见的基础上，根据单位规模、经济业务范围等情况，具体分析制定。

    五是要求以信息系统为支撑。《指导意见》及《单位内控规范》均提到了利用信息系统加强内部控制。信息系统建设管理是内控落实的理想手段，可以最大限度地落实内控制度、内控流程，提高工作效率，减少人为因素影响。为尽快实现利用信息软件管理内控，需花大力气梳理单位经济活动和其他业务活动，科学制定流程，再使用信息软件设计管理程序和关键控制点，以保障其顺利运行。

    六是要求突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施。在全面建设内部控制体系的过程中，要关注重点零余额，本着问题导向，区分轻重缓急，明确关键控制点，防范主要风险。

    七是要求逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力    运行过程中。内部控制的关注范围将不局限于经济领域，而是全面覆盖单位活动，全面加强权力运行监控，防范风险，保护干部。

应统一观念共同推进内控建设

    第一，按照《指导意见》要求大力开展制度宣传培训工作。对单位领导、中层干部、基层员工；管理人员、业务人员；决策者、执行者、监督者开展多渠道、多层级、多角度的宣传培训工作，让行政事业单位内部控制的观念深入人心，强化刚性约束，强势推进内控规范，全面推进内部控制指导意见的落实。

    第二，各单位应依据《指导意见》和《单位内控规范》制定本单位内部控制体系建设具体方案，明确牵头部门，建立内控联合工作组或者利用第三方专业机构，全面梳理本单位业务流程及风险点，制定控制措施。本着决策、监督、执行相互分离、相互制衡的原则设定岗位职责，建立健全本单位内控体系，并加强风险评估及内部控制评价工作，切实落实文件要求。

    第三，加强监督检查活动，保障内部控制落实到位，达到文件预期目标。一是落实财政、审计、监察等部门协同机制，共同推进内部控制建设和监督检查工作。二是尽快建立单位内部控制实施情况注册会计师审计制度。三是加大单位内部监督检查活动，以保障内部控制文件落实到位，实现控制目标。同时，对检查中发现的内控制度缺陷，督促单位不断完善内控制度，保障内部控制的适用性和严谨性。

    （作者单位：中国医学科学院/北京协和医学院）